Petri Sajari HS, Paavo Teittinen HS
Julkaistu: 4.4. 2:00 , Päivitetty: 4.4. 6:43
KORKEIMMAN hallinto-oikeuden (KHO) presidentti Pekka Vihervuori arvostelee eduskunnan kesällä 2016 säätämiä muutoksia ulkomaalaislakiin.
”Voi sanoa, että lainmuutokset eivät ole ainakaan parantaneet turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa.”
Presidentti Vihervuori asettelee sanansa varovaisesti, sillä hän ottaa ensi kerran julkisuudessa kantaa ulkomaalaislain muutoksiin. Tosin KHO arvioi jo tammikuussa 2016 oikeusministeriölle antamassaan lausunnossa, että muutokset ulkomaalaislakiin horjuttavat turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa.
Lainmuutoksissa rajoitettiin KHO:n mahdollisuutta ottaa käsiteltäväkseen hallinto-oikeuden jo ratkaisema turvapaikka-asia, muutettiin turvapaikanhakijoiden oikeusavustajien palkkiot kiinteiksi ja lyhennettiin valitusaikaa hallinto-oikeuteen 30 päivästä 21 päivään. Määräaika tehdä valituslupahakemus KHO:een lyhennettiin 14 päivään.
Muutokset johtuvat siitä, että valtioneuvosto ja eduskunta päättivät tehdä Suomesta vähemmän houkuttelevan turvapaikanhakijoille.
OIKEUSVALTIOSSA oikeusturvan takaavat viimeistään tuomioistuimet. Ulkomaalaislain muutoksilla hallinto-oikeuksien ja KHO:n mahdollisuuksia varmistaa turvapaikanhakijoiden oikeusturvan toteutuminen on kuitenkin tehty vaikeammaksi.
”On ongelmallista, jos poliittiset päättäjät piiloutuvat lakia soveltavien tuomioistuimien selän taakse. Lainsäätäjän valinnoilla on hyvin suuri vaikutus siihen, mitä ihmisille tapahtuu.”
”Jos ajatellaan suomalaista, joka ei saa riittävästi ravintoa, ei hän välttämättä ymmärrä valittaa toimeentulotukipäätöksestään. Sama koskee turvapaikkahakemuksia.”
Presidentti Vihervuori korostaa, että yksittäisissä tapauksissa tuomioistuin voi asettaa Suomea oikeudellisesti sitovat kansainväliset sopimukset kansallisen lainsäädännön edelle. Keskeisiä sopimuksia ovat YK:n pakolaisten oikeusasemaa koskeva yleissopimus, Euroopan ihmisoikeussopimus ja Euroopan unionin yhteinen turvapaikkalainsäädäntö.
”Tuomioistuimet soveltavat eduskunnan säätämiä lakeja, mutta meidän täytyy toki ottaa huomioon myös Suomea sitovat kansainväliset velvoitteet.”
TURVAPAIKKAHAKEMUS käsitellään aina ensiksi Maahanmuuttovirastossa. Päätöksestä voi valittaa hallinto-oikeuteen. Sen jälkeen turvapaikanhakija tai Maahanmuuttovirasto voi vielä hakea valituslupaa KHO:sta. Jos KHO ei myönnä valituslupaa, se ei myöskään ota asiaan kantaa.
Vain pieni osa turvapaikkapäätöksistä käsitellään KHO:ssa. Presidentti Vihervuori ei voi ottaa kantaa Maahanmuuttoviraston päätöksiin yksittäisissä tapauksissa. KHO:n vuosikirjapäätökset eli ennakkoratkaisut kuitenkin ohjaavat viranomaisten ja hallinto-oikeuksien päätöksiä.
Nykyisen ulkomaalaislain mukaan KHO voi ottaa turvapaikkahakemuksen käsiteltäväkseen, jos erittäin painava syy sitä edellyttää. Ennen lainmuutosta KHO saattoi myöntää valitusluvan painavan syyn perusteella.
Presidentti Vihervuoren mukaan erittäin painava syy tarkoittaa yleensä mahdollista perus- ja ihmisoikeuksien loukkausta tai hallinto-oikeuden tuomiovirhettä. Lähes jokaisessa valituslupahakemuksessa viitataan perus- ja ihmisoikeussäännöksiin. Silti jokainen tapaus arvioidaan aina yksilöllisesti.
”Ei voi olla niin, että valituslupa olisi myönnettävä, jos joku vain vanhasta tottumuksesta vetoaa perus- ja ihmisoikeussäännöksiin. Paljon riippuu siitä, miten mahdollinen perus- ja ihmisoikeusloukkaus on valituslupahakemuksessa perusteltu ja kuinka suuri on oikeudenloukkauksen riski.”
YHDEN merkittävän ongelman muodostavat välinpitämättömät oikeusavustajat. Turvapaikanhakijat eivät yleensä osaa suomea eivätkä tunne suomalaista lainsäädäntöä tai oikeusjärjestelmää. He ovat sen armoilla, miten oikeusavustaja tekee työnsä.
KHO:ssa on pantu merkille, että tiettyjen oikeusavustajien toiminnassa on ollut ongelmia esimerkiksi palkkioiden laskutuksessa, määräaikojen noudattamisessa ja valituslupahakemusten laadussa. KHO on tehnyt ulkomaalaisasioissa 12 avustajasta valvontailmoituksen Suomen asianajajaliiton yhteydessä toimivaan valvontalautakuntaan.
Valvontailmoitusten määrä on näissä asioissa poikkeuksellisen suuri, Vihervuori sanoo. Kiinteiden palkkioiden takia perusteellisesti työnsä tekevät saattavat joutua tekemään ilmaista työtä. Huolimattomat ja välinpitämättömät avustajat taas voivat saada täyden palkkion tekemättä juuri mitään.
”Valitettavasti olemme havainneet valituslupahakemuksia, joissa on leikkaa ja liimaa -tekniikalla toistettu samat asiat kuin hallinto-oikeudessa tai toistettu aikaisemmin toisessa asiassa esitetyt perusteet. Suurin osa oikeusavustajista tekee kuitenkin asianmukaista työtä. Ongelmat rajoittuvat pieneen joukkoon.”
Elokuussa oikeusministeriö ilmoitti teettävänsä selvityksen turvapaikanhakijoiden oikeusavusta sen jälkeen, kun HS kertoi oikeusavustajien toiminnassa havaituista ongelmista.
Turvapaikanhakijoiden ahdinkoa pahentaa sekin, että lainmuutoksen takia valituslupahakemuksia on tehtävä kiireessä. Kaikki eivät välttämättä ymmärrä riittävän ajoissa, miten pitäisi toimia.
”Jos ajatellaan suomalaista, joka ei saa riittävästi ravintoa, ei hän välttämättä ymmärrä valittaa toimeentulotukipäätöksestään. Sama koskee turvapaikkahakemuksia. Tuomioistuimet ratkaisevat ainoastaan sellaisia asioita, jotka on saatettu niiden käsiteltäväksi.”
Ulkomaalaislakiin on tehty paljon muutoksia parin viime vuoden aikana. Vihervuori kannattaa ajatusta, että muutosten kokonaisvaikutuksia arvioitaisiin oikeusturvan toteutumisen kannalta. ”Mielestäni tällaiselle arvioinnille olisi tarvetta, koska lainmuutokset on tehty hyvin nopealla aikataululla tietyissä erityistilanteissa.”
KESKEN haastattelun presidentti Vihervuori saa luettavakseen sähköpostin, joka koskee kiisteltyjä palautuksia Afganistaniin.
”Äskettäin olemme tehneet yhden ihmisen tapauksessa täytäntöönpanokiellon Afganistanin pääkaupunkiin Kabuliin palauttamisesta”, Vihervuori sanoo. Ulkomaalaisasiat ovat salassa pidettäviä, eikä hän voi kertoa päätöksen yksityiskohtia.
Täytäntöönpanokielto tarkoittaa, että turvapaikanhakijan palautus on keskeytettävä. Täytäntöönpanokiellosta huolimatta on mahdollista, että KHO myöhemmin katsoo palauttamisen olevan lainmukaista. Tai sitten se estää palauttamisen lopullisesti.
Suomessa on keskusteltu paljon siitä, millaisiin olosuhteisiin turvapaikanhakijoita palautetaan. Perustuslain mukaan ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.
”Jos voimme järkevästi arvioida, että palautuskieltoa tai kidutuksen kieltoa loukattaisiin, tarkoittaa se tosiasiassa valitusluvan myöntämistä. Meille tulevat jutut ovat kuitenkin hyvin moninaisia.”
VIIME torstaina KHO päätti, että irakilaista turvapaikanhakijaa ei saa palauttaa tämän kotialueelle Tuz Khurmatuun.
Turvallisuus alueella on KHO:n mukaan heikentynyt selvästi verrattuna siihen ajankohtaan, jolloin Maahanmuuttovirasto ja sittemmin hallinto-oikeus ovat ratkaisseet asian.
Ratkaisussaan KHO toteaa, että Tuz Khurmatun alueella mielivaltainen väkivalta on viime kuukausina noussut sellaiselle tasolle, että se aiheuttaa alueella oleskelevalle vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa. Lähes samoilla perusteilla KHO kielsi palautukset Jemeniin vuonna 2016.
”Maahanmuuttoviraston näkemys jonkin valtion turvallisuudesta ei sido meitä. Seuraamme tarkasti myös sitä, millaisia ratkaisuja Euroopan ihmisoikeustuomioistuin, Euroopan unionin tuomioistuin ja muiden valtioiden kansalliset tuomioistuimet ja viranomaiset tekevät.”
PALAUTUSKIELLON arvioiminen on vaikeaa. On myös sellaisia tapauksia, joissa turvapaikanhakija vetoaa vasta KHO:ssa islamista luopumiseen tai seksuaaliseen suuntautumiseensa.
”Uskaltaisin väittää, että meillä palautuskieltoa noudatetaan poikkeuksetta. Jos oikeusavustaja pystyy vakuuttavasti haastamaan Maahanmuuttoviraston näkemyksen jonkin valtion turvallisuudesta asiakkaalleen, ilman muuta meidän täytyy miettiä asiaa uudestaan.”
Presidentti Vihervuori torjuu ajatuksen, että KHO voisi olla vastuussa palautettujen seuraamisesta edes silloin, jos kotimaahansa palautettu turvapaikanhakija syystä tai toisesta vaikkapa surmattaisiin.
”Se ei ole missään tapauksessa tuomioistuimen tehtävä, koska me vain sovellamme lakia toimivaltamme puitteissa emmekä ole täytäntöönpanoviranomainen. Ei meidän tehtävämme ole vartioida sitäkään, noudatetaanko joitakin ympäristöluvan ehtoja tai lastensuojelumääräyksiä.”
OIKEUSVALTIOSSA tuomioistuimet tulkitsevat voimassa olevaa lainsäädäntöä, eikä niiden varsinaisiin tehtäviin kuulu arvostella demokraattisesti valitun eduskunnan säätämiä lakeja.
Perustuslain mukaan ylimmät tuomioistuimet eli korkein hallinto-oikeus ja korkein oikeus voivat silti tehdä valtioneuvostolle esityksiä lainsäädäntötoimeen ryhtymisestä.
Presidentti Vihervuori palaa turvapaikanhakijoiden oikeusapuun. Toisinaan oikeusavustaja ei edes hae valituslupaa KHO:sta, vaikka siihen olisi riittävät oikeudelliset perusteet.
”Sen voin sanoa, että olemme käyneet täysistunnossa keskustelua siitä, että kiinteät palkkiot saattavat vaativissa tapauksissa olla oikeusturvan kannalta ongelmallisia”, Vihervuori sanoo.
”Lisäksi olemme keskustelleet siitä, että muutoksenhakuajan [valituslupahakemuksen määräajan] lyhentäminen KHO:ssa ei ole ollut omiaan edistämään kunnollisten oikeudenkäyntiasiakirjojen syntymistä ja asioiden riittävää selvittämistä.”
Ainakaan toistaiseksi KHO ei ole esittänyt valtioneuvostolle ulkomaalaislain muuttamista.
Professori Tuomas Ojanen: Oikeusturvaa pitäisi parantaa
Valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojanen on ollut viime vuosina eduskunnan perustuslakivaliokunnan kuultavana kaikissa ulkomaalaislain muutoksissa. Hän on korkeimman hallinto-oikeuden presidentin Pekka Vihervuoren kanssa samaa mieltä siitä, että turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa on heikennetty tarpeettoman paljon.
”Turvapaikanhakijoiden oikeusturvan heikennykset ovat olleet kokonaisuutena sen verran laajoja, että herää kysymys, onko yksi ihmisryhmä asetettu muita heikompaan asemaan”, Ojanen sanoo.
Jos turvapaikanhakijoiden asettamiselle muita heikompaan asemaan ei voida esittää hyväksyttäviä perusteita, kysymys olisi syrjinnästä.
”Ainoastaan ulkomaalaislaissa hallinto-oikeuteen valittamista tai valitusluvan hakemista korkeimmasta hallinto-oikeudesta on tietoisesti vaikeutettu lyhentämällä määräaikoja.”
PROFESSORI Ojanen ottaa esille myös turvapaikkapuhuttelun oikeudelliset ongelmat, jotka ovat hänen mielestään suuria. Turvapaikanhakijoiden oikeusapua rajoitettiin siten, että oikeusapuun ei enää kuulu avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa, jos avustajan läsnäolo ei ole erityisen painavista syistä tarpeen. Lähtökohtana siis on, että oikeusavustaja ei ole enää läsnä turvapaikkapuhuttelussa.
Maahanmuuttoviraston puhuttelussa selvitetään turvapaikanhakijan suojelun tarve, hakijan taustat ja kaikki muut seikat, jotka ovat keskeisiä suojelun tarpeen ja palauttamiskiellon arvioinnin kannalta.
Jos oikeusavustaja ei ole mukana turvapaikkapuhuttelusta lähtien, vaarana on professori Ojasen mielestä asian käsittelyn vinoutuminen jo alusta saakka.
Professori Ojanen korostaa, että turvapaikanhakijat ovat usein ihmisiä, jotka tulevat erittäin vaikeista oloista.
”Osa heistä saattaa olla hyvin traumatisoituneita, eivätkä he kotimaansa olojen takia usko viranomaisten toiminnan laillisuuteen. Siksi olisi tärkeää, että turvapaikkapuhuttelussa olisi alusta saakka mukana oikeusavustaja ja lasten tapauksessa myös sosiaalityöntekijä tai psykologi.”
ULKOMAALAISLAIN muutosten yhtenä tavoitteena oli tehostaa turvapaikkahakemusten käsittelyä ja vähentää tuomioistuimien työn määrää.
”Turvapaikkapuhuttelun ongelmia joudutaan nykyisin korjaamaan hallinto-oikeuksissa, mikä taas kuormittaa tuomioistuimia. Jos lainmuutoksilla haluttiin vähentää tuomioistuimien työtaakkaa, siinä on jossain määrin epäonnistuttu.”
Professori Ojasen mielestä korkeimmalla hallinto-oikeudella olisi pätevät oikeudelliset perusteet esittää valtioneuvostolle ulkomaalaislain muuttamista. Etenkin siksi, että KHO arvosteli ulkomaalaislain muutoksia jo lain valmisteluvaiheessa.
”Ne riskit ja ongelmat, jotka presidentti Vihervuori tuo esiin, johtuvat pääasiassa lainsäädäntöön tehdyistä muutoksista. Kun etukäteen tiedossa olleet ongelmat on sittemmin käytännössä tunnistettu, olisi johdonmukaista ja tärkeää, että tuomioistuin esittäisi valtioneuvostolle puheenvuoron ongelmien korjaamiseksi.”
Eri asia on sitten se, miten valtioneuvosto muutosesitykseen suhtautuisi. Se on pääasiassa poliittinen kysymys.